Construyendo Justicia restaurativa en Paraguay

Orlando Castillo Caballero

Biodata

Orlando Castillo Caballero
Abogado egresado por la Universidad Nacional de Asunción, Máster of Art en Estudios de Infancia y Derechos del Niño, por la Freie Universität Berlín, actual Comisionado Nacional del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura de Paraguay, ex Director General del Servicio Nacional de Atención al Adolescente Infractor del Ministerio de Justicia (SENAAI-MJ), Ex Consultor Nacional para la  Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y de la Fundación Suiza Tutator en Justicia Restaurativa para la cooperación técnica con el SENAAI, Defensor de Derechos Humanos y ex abogado litigante en casos de Niños Soldados ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Ex Consultor Legal de Mental Desability Rigths International para presentación de Medidas cautelares en favor de internos del Hospital Neurosiquiátrico en Paraguay.

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Resumen

Texto

Antecedentes

El trabajo de instalación de una concepción institucional de transitar hacia la construcción de un Sistema de Justicia Restaurativo en el Paraguay se inicia en el año 2014, en el que el Ministerio de Justicia y la Corte Suprema de Justicia van adentrándose en este nuevo paradigma para el país.

Pero para hablar de Justicia Restaurativa debemos acotar el término a un sector en especial en que se inician los trabajos, ya que se encuentra supeditada a la Justicia Penal Juvenil, es decir, no se encuadra desde la lógica institucional que pueda aplicar los principios de la Justicia Restaurativa a todo el Sistema Penal, para todos los casos.

De esta manera, el sistema penal paraguayo se encuentra inserto dentro de una lógica penal de garantismo reducido. Es decir, si bien el país cuenta con un Código Penal y Procesal Penal de 1998, que se rigen por teorías progresistas y con instituciones que ponen a la libertad como el centro dentro de las investigaciones, en la realidad la utilización de la prisión preventiva es la primera ratio en los procesos[1]. El Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales de Paraguay (INECIP-PY) señala que el país cuenta con un alto índice de presos sin condena[2], es decir, de prevenidos. Similares manifestaciones también son sostenidas con datos por parte del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, que señala que el 70,8 por ciento de la población penitenciaria no tiene condena, o sea, siete de cada diez personas privadas de libertad tienen orden de prisión preventiva[3].

En este marco, el trabajo de inserción de la Justicia Restaurativa en el país se vio circunscripto al Sistema Penal Juvenil, teniendo a la Corte Suprema de Justicia como una de las primeras instituciones nacionales en dictar una norma de carácter interno que la reconozca y designando a un juzgado penal adolescente como Plan Piloto para su implementación. Así, el 7 de octubre del año 2014, la Corte Suprema de Justicia dicta la acordada Nº 917, “por la cual se resuelve ratificar el contenido de la Declaración de Lima sobre Justicia Juvenil Restaurativa”. En ese mismo año y mes, el Ministerio de Justicia presenta un Plan de Atención a Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal desde una mirada restaurativa. Además, entra en contacto con la Fundación Terre des Hommes para implementar un cambio en el abordaje de la ejecución de medidas con los adolescentes en conflicto con la Ley, llevando a cabo el 10 de diciembre de ese año el Primer Congreso de Justicia Restaurativa en el país[4].

Marco Legal

Posterior a la caída de la Dictadura en el país (1989), el Paraguay se ha inserto en la comunidad internacional en la dinámica de proteger y garantizar los derechos fundamentales dentro de su marco jurídico e incorporar las convenciones y protocolos del Sistema Universal e Interamericano de Derechos Humanos.

Es así que antes de dictar la nueva Constitución Nacional en el año 1992, el Congreso Nacional ha ratificado la Convención de los Derechos del Niño por medio de la Ley 57/90, siendo uno de los primeros países de América Latina en ratificar este documento e incorporarlo a su derecho positivo. No obstante, la adecuación de la legislación interna a su Constitución y los tratados internacionales se realiza en el año 2001, por medio de la promulgación de la Ley 1680/01, “Código de la Niñez y la Adolescencia” (en adelante CNNA). 

Por otra parte, la Acordada de la Corte Suprema de Justicia Número 917 ratificó el Contenido de la Declaración de Lima sobre Justicia Juvenil Restaurativa (2009), así como también la máxima instancia judicial participó en la elaboración y aprobación del Decálogo Iberoamericano de Justicia Juvenil Restaurativa, en la Cumbre Judicial Iberoamericana en Quito, en 2018[5].

Por su parte, el Ministerio de Justicia ha incorporado, en el Protocolo de Medidas Socioeducativas de la Dirección General de Atención a Adolescentes Infractores, la Declaración de Justicia Juvenil Restaurativa aprobada por unanimidad por los Ministros de Justicias en la XIX Asamblea Plenaria de la Conferencia de Ministros de Justicia de los países Iberoamericanos – COMJIB, el cual se verá más abajo.

De esta forma, el CNNA recoge el espíritu de la Convención de Derechos del Niño en toda su extensión y, particularmente, en lo que hace a la Justicia Juvenil y al relacionamiento del Estado con el Adolescente al ingresar al Sistema Penal. Así, el Libro Quinto del CNNA establece las líneas generales de instituciones que rigen el sistema penal juvenil, pero consagra que se aplicará supletoriamente el Código Penal y Procesal Penal, en especial este último en lo referente al procedimiento. En lo referido a la adquisición de la responsabilidad penal, la legislación adhiere a un criterio mixto para determinarla, siendo el primero de ellos el relativo a la edad o cronológico, que se establece a partir de los 14 años. Luego, se suma el criterio psicológico, que señala que se es penalmente responsable cuando “al realizar el hecho tenga madurez psicosocial suficiente para reconocer la antijuridicidad del hecho” (artículo 194).

Con relación a la regulación específica a la Justicia Restaurativa es importante señalar que el CNNA establece la figura de la Remisión, en el artículo 234, al señalar: “En la etapa preparatoria, y con consentimiento del Tribunal, el Fiscal podrá prescindir de la persecución penal, cuando se den los presupuestos señalados en el Artículo 19 del Código Procesal Penal o cuando hayan sido ordenadas y ejecutadas las medidas educativas pertinentes. En las condiciones señaladas en el párrafo anterior, el Juzgado Penal de la Adolescencia podrá prescindir de la persecución penal en cualquier etapa del procedimiento”. Luego, el articulado respectivo nos deriva al Código Procesal Penal, que rige en gran medida el proceso penal adolescente, debido a que el CNNA es un código más de fondo que de forma. El artículo señalado para recurrir a la remisión establece el Criterio de Oportunidad para prescindir de la persecución penal, incluso hasta el momento antes de la audiencia preliminar.

Ahora bien, a pesar de que la Remisión es una figura muy utilizada en la justicia restaurativa, no es aplicada en el país debido a que se cuenta con algunos inconvenientes, como, por ejemplo, que la Defensoría Pública no interviene desde la aprehensión del adolescente en la Comisaría, donde ya interviene la Fiscalía. La Defensa Pública solo interviene en el proceso una vez que la Fiscalía presenta una imputación[6] penal y se inicia el proceso investigativo ante un Juez Penal Adolescente, pero no interviene en la comisaría, lo cual ayudaría a disminuir los procesos penales invasivos y llevaría a soluciones restaurativas ab initio del proceso investigativo, donde intervengan equipos multidisciplinarios.

            El Código de la Niñez establece, como medidas definitivas, las medidas socioeducativas (artículo 200)[7] y Correccionales (artículo 203) donde se recogen instituciones  de la Justicia Restaurativa, pero que son aplicadas solo cuando el adolescente es sancionado y conlleva esa carga negativa no propositiva de asumir la responsabilidad por parte del autor ni la participación de la víctima. La medida socioeducativa señala como una de sus formas la búsqueda de la reconciliación del victimario con la víctima. Sin embargo, hasta el momento no se cuenta con casos conocidos en que se haya llevado a cabo esta medida, aunque en la etapa preparatoria o de investigación el Juzgado de Lambaré ha llevado adelante procesos de mediación.

            Con relación a las medidas correccionales[8], señalan que se podrá recurrir a la amonestación y la imposición de determinadas obligaciones, siendo estas últimas donde se establecen medidas de carácter restaurativo. En cuanto a la imposición de determinadas obligaciones[9],  el artículo 205 enumera cuáles son. La primera de ellas es la reparación del daño, sin precisar si debe ser directa o indirecta, de lo que se deduce que ambas son posibles. Por otra parte, el pedido de disculpas a la víctima también se encuentra reconocido, y de manera expresa se señala a los servicios comunitarios como una de las medidas que pueden ser dispuestas por el Magistrado. Sin embargo, no se establece un procedimiento, ni las formas de intervención y de trabajo en las cuales se llega a establecer la reparación.

La reparación es la conclusión de un proceso de acercamiento, de conversación entre víctima y victimario, en la cual la primera, luego de escuchar y sentirse escuchada, define qué es para ella una reparación, pudiendo incluso el propio proceso de conversación ser entendido como una reparación en sí misma.

No obstante a no contar con mecanismos claros para aplicar prácticas restaurativas, la legislación los reconoce y se debe avanzar en los mecanismos de aplicación, y para ello también deberá trabajarse mejor en la coordinación entre jueces, fiscales, defensores y el sistema de ejecución del Ministerio de Justicia.

Desarrollo Institucional

Para hablar de Justicia Restaurativa es importante una adecuación institucional de los diferentes actores del sistema. Esta adecuación del sistema no se refiere de manera alguna a una del tipo arquitectónico -que también es importante, claro- sino fundamentalmente de las estructuras y formas de organización de sus actores. Es decir, se debe contar con Jueces, Fiscales, Defensores, Equipos técnicos, Ejecución de las Medidas, todos ellos especializados[10]. Esto quiere decir, por ejemplo, llegar a contar con jueces penales adolescentes especializados en el sistema de justicia juvenil restaurativa que conozcan, entiendan y puedan aplicar los principios, al igual que los fiscales y defensores, que deben estar imbuidos de esta filosofía. Estos equipos interdisciplinarios deberán determinar primeramente la capacidad del adolescente para afrontar un sistema penal, conocerlo, conocer su realidad, y este abordaje debe tener una mirada restaurativa al igual que la intervención judicial, no desde una lógica inquisitiva o retributiva. Otra dimensión importante para hablar de justicia restaurativa es contar con una administración de medidas restaurativas que puedan llevar adelante un sistema de reparación que permitan al adolescente un cambio real para la reinserción social.

Si bien el Paraguay ha dado pasos en la dirección de construir un Sistema Judicial Restaurativo, la institucionalidad actual no nos permite concluir que se cuente con esta justicia. Más bien, podemos hablar de un sistema penal juvenil que se encuentra imbuido de un enfoque restaurativo y transitando hacia la construcción de esa utopía. Como una expresión de lo señalado, es posible identificar que a nivel país se cuenta con 37 jueces penales adolescentes, que son los encargados de velar por los principios de legalidad del proceso y de buscar alternativas reparadoras a los casos que se plantean. Actualmente, hay tres juzgados que trabajan desde el enfoque restaurativo, que son los Juzgados de Lambaré, Caazapá y Villarrica, los cuales fueron designados por la Corte Suprema de Justicia. En este sentido, la referencia primaria y principal es la del Juzgado de Lambaré, que durante varios años (desde el 7 de octubre de 2014) ha sido el encargado de llevar adelante un plan piloto de justicia restaurativa[11].

Sin embargo, a pesar de lo señalado, el Paraguay no cuenta con tribunales de sentencia; es decir, en los casos en que la investigación penal llegue a una acusación y se eleve la causa a Juicio Oral, la Justicia no cuenta con tribunales especializados y, por lo tanto, son juzgados por tribunales de sentencia ordinarios, lo cual representa una clara violación de las normas nacionales e internacionales. Asimismo, el sistema de ejecución penal no cuenta con jueces penales adolescentes, por lo que es controlada por jueces de ejecución ordinarios que desconocen el sistema penal adolescente y, por lo tanto, no aplican medidas y salidas restaurativas a la conflictividad penal en la cual se encuentra el adolescente.

En cuanto a los otros actores institucionales, la situación es bastante limitada también. Con relación al Ministerio Público, no cuenta con fiscales especializados en penal adolescente, si bien ha designado fiscales ordinarios para el trabajo con jueces penales adolescentes, en especial en el caso de Lambaré, donde han designado a una fiscal para el Programa de Justicia Restaurativa, pero no la han desafectado de los casos ordinarios, con lo cual se evita trabajar especializadamente.

Con relación a la Defensa Pública, ha apostado a la especialización, designando desde la constitución del Plan Piloto, convertido ya en Programa de Justicia Restaurativa, a una defensora penal adolescente especializada y un equipo técnico de apoyo que trabaja actualmente con el juzgado de Lambaré[12]. Con relación a la cantidad de defensoras públicas especializadas en penal adolescente, cuenta con seis a nivel país, pero con una apuesta fuerte al programa de Lambaré, teniendo una población anual que oscila 800 chicos en el sistema de encierro. Este último dato es facilitado por el Servicio Nacional de Atención al Adolescente Infractor, de 2017.

Finalmente, en cuanto a la sociedad civil, se observa la necesidad de que se interiorice y acompañe los avances que viene teniendo la Justicia Restaurativa, pues no hay organizaciones especializadas en el tema a nivel local, pero se ha visto un intento por parte del Ministerio de Justicia de convocar a la sociedad civil internacional a apoyar los trabajos en el país[13].

La Coordinadora por los Derechos a la Infancia y la Adolescencia es una red de organizaciones que trabajan en Infancia y Adolescencia desde una perspectiva más de protección que, si bien también abarca un poco la prevención, no ha emprendido trabajo en el campo penal adolescente en desarrollo de marcos o teorías, sino más bien de denuncias de violaciones de derechos humanos que son importantes, pero aún falta incorporar lo propositivo.

Programa de Justicia Restaurativa Impulsada por la Corte Suprema de Justicia

El Programa de Justicia Juvenil Restaurativa se inicia a fines de 2014, en la ciudad de Lambaré, localidad aledaña a Asunción, la Capital. Este proyecto tuvo la finalidad de “a) Implementar efectivamente la justicia restaurativa como la única vía idónea, reconocida por la Ley N° 1680/01, para solucionar el conflicto que surge a partir de la reacción punitiva del Estado con respecto al adolescente infractor de la ley penal. b) Vigilar el procedimiento penal y, en consecuencia, optimizar la aplicación del principio de prisión preventiva como medida de último recurso. § Potenciar la aplicación de medidas socioeducativas y de la remisión en el caso de los adolescentes que cometen hechos punibles. c) Asegurar que, en todo momento, se respeten todas las garantías constitucionales y procesales que amparan a los adolescentes infractores, protegiendo especialmente su vida, su integridad y su seguridad”.[14]

El Programa de Justicia restaurativa, como puede observarse, es un intento institucional que busca un compromiso interinstitucional en incorporar los principios, herramientas y actores de la Justicia Restaurativa en el campo Penal Juvenil. No obstante, en el establecimiento de su finalidad se observa una mirada penal con un enfoque restaurativo pero sin incorporar sus principios fundamentales, pues centra la acción en el adolescente, pero no aparecen la víctima, la familia y la comunidad como parte integrante y fundamental del proceso. A pesar de lo señalado, el Programa de Justicia Restaurativa lleva un buen trabajo de comunicación y articulación con las familias y la comunidad, tendiendo alianzas estratégicas con Organizaciones Sociales, con Municipalidades, con Ministerios, y personas que colaboran con proyectos que benefician la reinserción social de los adolescentes. Lo anterior queda de manifiesto en la siguiente cita: “Los adolescentes que ingresan al Programa asisten los sábados a una serie de charlas y actividades programadas que se realizan con el apoyo de organizaciones y servicios de la comunidad, en el horario de 8 a 13 horas en la Casa de la Cultura de la Municipalidad de Lambaré”.[15]

            El programa articula con la ONG Red de Voluntarios del Paraguay, con docentes que provienen de diferentes colegios del Departamento Central - Ministerio de Educación (refuerzo escolar), el Servicio Nacional de Promoción Profesional del Ministerio de Trabajo; Narcóticos Anónimos Paraguay y con el equipo de medidas no privativas de libertad del SENAAI, entre otras varias organizaciones.

No obstante, la gran ausente dentro del programa es la víctima, debido a que el Ministerio Público no ha logrado instalar en su actuar, el conversar y hacerla partícipe del proceso. Por lo tanto, las conciliaciones o espacios de encuentro restaurativo entre la víctima y el adolescente son muy reducidos, a pesar de que el Juzgado Penal ha hecho el esfuerzo de incorporar una mediadora al equipo.

Ejecución de Medidas con enfoque restaurativo

Si bien la institución administrativa de Ejecución de Medidas forma parte de la institucionalidad del sistema de justicia penal juvenil, lo coloco de manera independiente. El Servicio Nacional de Atención al Adolescente Infractor del Ministerio de Justicia (SENAAI), por Ley 5162/2014, es designado como órgano de ejecución, pero también de prevención de la problemática penal juvenil.

El SENAAI venía implementando de manera constante el enfoque restaurativo y trabajando de cerca con la Fundación Terre des Hommes (en adelante TDH), hasta 2017, año en que la fundación modificó su prioridad en la región y se retiró del país. Durante los tres años de colaboración con la fundación, han trabajado de manera conjunta con las instituciones del sistema, participando además de los Congresos de Justicia Restaurativa en Ginebra 2015 y París 2018, con presencia de Funcionarios del Ministerio, la Corte y la Defensa Pública, siendo la gran ausente la Fiscalía.

En el año 2016, se conformó una mesa interinstitucional de Justicia Restaurativa, con participación de dos jueces penales de la adolescencia, siendo uno de ellos del Programa Piloto de Justicia Restaurativa de Lambaré; la Defensora Penal Adolescente de Lambaré; la Fiscal de Lambaré; equipos técnicos de esas instituciones; técnicos del SENAAI; y con el asesoramiento de Víctor Herreros, de TDH. Esta mesa tuvo como resultado la elaboración de un protocolo de Medidas no Privativas de Libertad, que tiene como principio general la libertad del adolescente y consagra la cooperación con los jueces penales adolescentes en el control y seguimiento de medidas cautelares y definitivas, para que no recurran en prima facie a la medida más gravosa, es decir, a la medida privativa de libertad.

Por otra parte, el Ministerio de Justicia dictó la Resolución Número 400 de 2016 “por la cual se aprueba el protocolo de actuación de seguimiento y control de medidas sacioeducativas para adolescentes en conflicto con la ley”. Para su implementación, se ha creado la Coordinación de Medidas No Privativas de Libertad, la cual incorpora el enfoque restaurativo abordando la ejecución desde una intervención multi e interdisciplinaria, y busca la integración de la familia, la comunidad y el Estado en la resocialización del adolescente infractor.

Actualmente, se ha conformado una mesa de justicia restaurativa a instancias del SENAAI y de la Cooperación Española que se encuentra analizando la actualización de la normativa, además de también establecer un Protocolo de Medidas Privativas de Libertad para los Centros Cerrados y Semiabiertos con enfoque Restaurativo.

Conclusiones

Paraguay cuenta con una legislación nacional muy favorable para establecer de manera más concreta la justicia restaurativa en el país. En este sentido, ha dado pasos importantes y las autoridades de la Corte Suprema de Justicia y del Ministerio de Justicia, como iniciadores de este enfoque en el país, han manifestado una fuerte voluntad política de continuar avanzando.

A pesar de ello, aún falta el compromiso del Ministerio Público en designar de manera exclusiva a Fiscales Penales Adolescentes, con sus equipos técnicos multidisciplinarios, para que puedan llevar adelante un proceso y trabajo con las víctimas, y a partir de allí plantear procesos restaurativos eficaces e incluyentes.

Por otro lado, se observa la necesidad de una inversión importante y decidida de los actores del sistema de justicia penal juvenil, de manera de contar con todos los juzgados penales adolescentes involucrados con el Programa de Justicia Restaurativa, con jueces, defensores, fiscales y órganos de ejecución especializados y con recursos para llevar adelante sus funciones.

Asimismo el Poder Judicial deberá invertir en construir un sistema especializado en Penal Adolescente para aquellos casos que no puedan tener una solución restaurativa y lleguen a instancias de Juicios Orales. Para ello se deberán conformar en todo el país Tribunales de Sentencia Penal Adolescente, con jueces especializados que no atiendan casos penales ordinarios, así como contar con Tribunales de Apelación a nivel país y Jueces de Ejecución especializados.

Es urgente destinar recursos al sistema penal adolescente, de manera de cumplir con los objetivos y exigencias de la Convención de Derechos del Niño y demás Normativas Internacionales de Derechos Humanos.

Paraguay va por buen camino, pero debe seguir construyendo institucionalidad que haga sostenible este proceso iniciado y que tiene un impacto importante en la vida de los adolescentes.