Proyectos de desarrollo, resolución de disputas y acceso a reparación.

Aportes desde la experiencia del Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación

Martín Packman

Biodata

Martín Packmann
Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires y máster en Administración y Política Pública por la Universidad de San Andrés. Argentino, con más de 12 años de experiencia en el análisis de conflictos socioambientales, así como en el diseño y facilitación de procesos de diálogo, negociación y construcción de consensos. Actualmente, es especialista en el equipo de resolución de disputas del Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación del Grupo BID.

 

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Resumen

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Introducción: los mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones financieras internacionales y el acceso a reparación

Las instituciones financieras internacionales cuentan, dentro de su entramado institucional, con mecanismos de rendición de cuentas. Estos mecanismos surgen como una forma de canalizar y dar respuesta a los reclamos de comunidades y organizaciones de la sociedad civil ante impactos causados por proyectos de desarrollo. Su objetivo final es brindar un espacio para que las comunidades puedan ser escuchadas, y sus problemáticas atendidas. El primero de ellos fue el Panel de Inspección del Banco Mundial, en los años ‘90. Actualmente, instituciones como el BID, la Corporación Financiera Internacional (brazo privado del Banco Mundial), el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, entre otras instituciones multilaterales y bilaterales, cuentan con esta herramienta a la mano de las comunidades y organizaciones de la sociedad civil. Para el caso del Grupo BID, el órgano encargado de recibir y tramitar los reclamos es el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación (MICI).

La gran mayoría de los mecanismos de rendición de cuentas posee dos funciones para el tratamiento de quejas: a) compliance, que analiza el cumplimiento de los marcos de salvaguardas ambientales y sociales ante el daño alegado; y b) resolución de disputas, que no establece incumplimiento de políticas o estándares, ni aborda la cuestión de la responsabilidad respecto del daño alegado, sino que busca soluciones consensuadas ante la problemática presentada. De esta manera, el foco, en la resolución de disputas está puesto en un lugar diferente al del compliance, aunque el objetivo pueda ser el mismo: responder a las preocupaciones de las comunidades que se sienten afectadas por proyectos de desarrollo. En este contexto, resulta importante sistematizar los aportes del campo de la resolución de disputas a la conversación sobre el acceso a reparación, y brindar algunas claves que permitan comprender qué tipo de prácticas, procesos y metodologías favorecen acuerdos que brinden soluciones efectivas para las comunidades que confían en la resolución alternativa de disputas como una avenida para resolver las problemáticas que se suscitan en el marco de los proyectos de desarrollo.

Si el objetivo final de los mecanismos es dar respuestas a las problemáticas presentadas, es importante conceptualizar la idea de remediación o reparación. En términos generales, se puede entender a la remediación como un proceso cuyo objetivo es reestablecer, en la medida de lo posible, las condiciones de los afectados a la situación original, previa a que se materializara el daño alegado. Desde la perspectiva de empresas y derechos humanos, la reparación implica atender un impacto adverso que ocurre a partir de un proyecto o conducta empresarial, buscando restaurar la situación inicial[i].

Existen diversos instrumentos internacionales que versan sobre la cuestión de la reparación o remediación. Para el trabajo de mecanismos de rendición de cuentas como el MICI, los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos (Principios Rectores, o UNGP por sus siglas en inglés) son uno de los instrumentos principales. Estos Principios se encuentran estructurados en tres pilares: proteger, respetar y remediar. El Principio 11 establece la responsabilidad de las empresas de respetar los derechos humanos, y “hacer frente a las consecuencias negativas sobre los derechos humanos en los que tengan alguna participación” (UNGP, 2011, p.15). Según los UNGP, hacer frente a las consecuencias negativas incluye remediar los impactos que pudieran haberse causado. Puntualmente, el Principio 22 expresa que “si las empresas determinan que han provocado o contribuido a provocar consecuencias negativas deben repararlas o contribuir a su reparación por medios legítimos” (UNGP, 2011, p. 28). Por su parte, el Principio 29 señala que “para atender rápidamente y reparar directamente los daños causados” (p.38) las empresas deben conformar o participar de mecanismos de atención de quejas que sean eficaces y accesibles para las comunidades potencialmente impactadas. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (en adelante ACNUDH u OHCHR por sus siglas en inglés), por su parte, invita a pensar la temática de acceso a remediación desde la óptica de la planificación de contingencias (OHCHR Remedy, 2022), y no desde una mirada estrictamente punitiva, entendiendo a la remediación como un elemento más para dar cumplimiento a esos estándares sociales y ambientales, así como al marco normativo de derechos humanos. Este enfoque permitiría valorar los costos de no atender los impactos ocasionados, y también mensurar los beneficios que la remediación puede traer al desarrollo.

En términos de las formas que puede tomar la remediación, el primer elemento a señalar es que la reparación de impactos negativos tiene dos grandes dimensiones: una sustancial y otra procedimental. Con respecto a la dimensión procedimental, resulta clave que los mecanismos disponibles para atender las reclamaciones sean prácticos y significativos en tanto que permitan cesar el daño y obtener una reparación (Gómez Betancur, Dorman, & García Zendejas, 2022; Dawkins, Macdonald y Marshall, 2016). En última instancia, el proceso debe ser considerado legítimo y justo para los actores involucrados, en especial para los afectados directos. La segunda dimensión, la sustantiva, se refiere al resultado del proceso de remediación, es decir, a las respuestas que el/los afectado/s tienen derecho a recibir ante el daño que consideran haber sufrido (Gómez Betancur, Dorman, & García Zendejas, 2022; Dawkins, Macdonald y Marshall, 2016).

Es importante recordar que, enfocando en la dimensión sustancial, en la bibliografía se identifica un conjunto variado de acciones o formas en las cuales puede materializarse la reparación. A partir de lo expresado en los Principios Rectores, en resoluciones de las Naciones Unidas, en convenciones y tratados internacionales, así como en bibliografía asociada a derecho civil, derechos humanos y empresas, y al derecho internacional, se pueden identificar al menos cinco grandes formas de reparación: i) restitución; ii) compensación; iii) rehabilitación; iv) satisfacción; y v) garantías de no repetición[ii]. En adición a lo anterior, es relevante señalar que la/s medida/s destinadas a proveer remediación dependerán de la naturaleza, particularidad y gravedad del daño alegado, buscando que la reparación sea apropiada y proporcional. Asimismo, corresponde resaltar que en la bibliografía se manifiesta la importancia de atender la problemática presentada de manera integral, por lo cual un proceso de reparación probablemente requiera de una combinación de medidas para ser adecuado y efectivo.

La resolución de disputas desde el MICI: una avenida para facilitar soluciones consensuadas

El brazo de resolución de disputas del MICI, denominado Fase de Consulta, ha gestionado un conjunto de 21 solicitudes o quejas entre 2017 y 2022, de las cuales 13 iniciaron un proceso de diálogo. Hacia fines de 2022, once casos habían finalizado este proceso, y en ocho se había alcanzado un acuerdo. Es decir, en el 72,27 por ciento de los casos donde el MICI facilitó un diálogo y ese proceso ha culminado, se ha alcanzado un acuerdo. A partir de la experiencia colectada por el Mecanismo en la gestión de estos casos, tanto en el diseño de procesos de resolución de disputas, como en la facilitación de los acuerdos y su implementación, se han podido identificar algunos elementos clave, tanto procedimentales como sustanciales, que permiten analizar un proceso de resolución de disputas y su relación con el acceso a reparación.

Enfocando en la dimensión procedimental, se puede identificar un conjunto de aspectos clave: a) el co-diseño de los espacios de resolución de controversias; b) esquemas de construcción y utilización de información técnica; c) la atención de asimetrías entre las partes; d) el involucramiento de terceros actores; y e) el tiempo requerido para alcanzar soluciones. En este artículo se focaliza en el co-diseño, los esquemas de construcción y utilización de información técnica, y el tiempo requerido para alcanzar soluciones.

• El co-diseño de los espacios de resolución de controversias se centra en la importancia de incluir activamente la perspectiva de los diferentes actores en cuanto a cómo debería funcionar ese espacio. El proceso de diseño conjunto permite que los actores participantes tengan mayor confianza en el proceso, dado que han sido una parte central en esa etapa inicial de estructuración. Asimismo, si los diferentes actores perciben que el espacio ha sido co-construido, existen mayores posibilidades de que sientan que pueden participar de manera segura.

Por otra parte, un elemento fundamental para el codiseño es la flexibilidad. Lo anterior permite adecuar procesos estructurados (como los que establece la Política del MICI) a las realidades y condiciones específicas que caracterizan a cada solicitud y a cada disputa en particular. De esta manera, procesos diseñados de manera conjunta y con un grado de flexibilidad razonable brindan las condiciones necesarias para alcanzar acuerdos que sean suficientes, adecuados en el tiempo y razonables para todas las partes.

• La información técnica. En contextos de posverdad, de desinformación y de alta polarización, es fundamental entender que la información técnica puede tener efectos tanto positivos como negativos para un proceso de diálogo. Por lo anterior, resulta importante analizar qué tipo de información técnica será necesaria y consensuar los esquemas de construcción y/o utilización de esa información. Este trabajo previo permite que la información técnica, producida y/o compartida de manera consensuada y responsable, sea utilizada de manera positiva para atender preocupaciones de los solicitantes, reducir brechas de información y delinear soluciones a las problemáticas presentadas. Lo anterior es sumamente relevante a la hora de pensar procesos que sean justos, transparentes y legítimos.

• Tiempo requerido para alcanzar soluciones. Para ser efectiva, la remediación debe ser temporalmente apropiada. De esta manera, la noción de “el tiempo” es importante para el diseño de un proceso, pero también tiene un fuerte impacto en las perspectivas de los actores sobre las posibles alternativas de solución que el espacio de resolución de disputas puede generar, y cómo esas soluciones darían respuesta a sus problemas. Es importante recordar que, en muchas ocasiones, los actores ya han participado previamente en procesos de diálogo o mediación, que pueden haber generado frustración, cansancio y desgaste, reduciendo a su vez las expectativas de conseguir efectivamente un acuerdo. Comprender este contexto y ser sensibles a las necesidades de los actores es fundamental a la hora de valorar sus preferencias metodológicas y ser flexibles en el diseño del proceso. En el caso del MICI, lo anterior ha significado, por ejemplo, la realización de procesos de resolución de disputas expeditos.

Con respecto a la dimensión sustancial, existen cinco elementos relevantes a analizar: a) las expectativas iniciales antes del proceso de Fase de Consulta; b) tipo de medidas de solución incluidas en acuerdos facilitados por MICI; c) percepción de los solicitantes con respecto a los resultados alcanzados; d) el financiamiento de las medidas de solución; y e) el rol del monitoreo de acuerdos. En este artículo se focaliza en las expectativas iniciales de los actores, los tipos de medidas de solución y, finalmente, el rol del monitoreo de acuerdos.

• Las expectativas iniciales. Es importante señalar que los actores tienen dos tipos de expectativas que deben ser tenidos en cuenta: a) sobre si el proceso puede o no generar resultados; y b) sobre la/s solución/es que pueden resultar del proceso. De esta manera, la perspectiva de aquellas personas que se consideran afectadas resulta central no solo en el diseño de un proceso de resolución de controversias, sino también en su conclusión. ¿Consideran que los resultados alcanzados son satisfactorios? Para entender la respuesta a esta pregunta, es sumamente importante comprender cuáles eran las expectativas iniciales al presentar su queja ante el Mecanismo. En esencia, la distancia entre esa expectativa inicial y la solución alcanzada es relevante para entender las percepciones sobre la importancia de los resultados logrados.

A partir de la investigación realizada, se desprende que las expectativas iniciales tienden a ser bajas, centralmente debido a la desconfianza entre los actores, a la frustración con procesos previos de diálogo, al propio desconocimiento sobre el MICI y sus procesos, así como a la baja valoración, respeto y confianza en las instituciones. Este último aspecto es relevante, dado que afecta las expectativas de las comunidades, ya que sus contrapartes en un potencial diálogo facilitado son instituciones públicas y/o privadas. En relación con las soluciones esperadas, los reclamantes ante el MICI tenían cierta claridad con respecto a su propuesta de solución preferida. Sin embargo, la interacción con el Mecanismo y con los otros actores durante el proceso de diálogo permite tener mayor información y analizar de manera más detallada la viabilidad de algunas de las pretensiones iniciales. Lo anterior es fundamental para calibrar de manera más aguda las expectativas de solución y puede moldear la comprensión sobre la brecha entre lo que se esperaba inicialmente y lo que se consigue al finalizar el proceso.

• Tipos de medidas de solución. A partir de la investigación realizada, puede señalarse que los acuerdos facilitados por el MICI han tenido casi en su totalidad una mirada holística. Lo anterior quiere decir que no se ha priorizado un tipo de medida de atención a las problemáticas de las comunidades (ejemplo, compensación o restitución), sino que se han utilizado de manera conjunta diversos enfoques o tipos de respuesta. De esta manera, al analizar los compromisos asumidos en el marco de la Fase de Consulta del MICI, puede observarse que en los acuerdos alcanzados existe una distribución similar entre medidas destinadas a compensar, a restituir y a prevenir potenciales daños. La combinación de medidas se aleja de una mirada reduccionista exclusivamente centrada en la compensación, y busca atender las particularidades de cada queja y de cada grupo de reclamantes. En adición a lo anterior, es importante señalar que los procesos de resolución de disputas facilitados por el Mecanismo también incorporan medidas que pueden ser consideradas como de acceso a la información, generación de información técnica relevante para la toma de decisiones, o de participación ciudadana. Todos estos elementos, cada uno en su medida y contexto, son sumamente relevantes para el proceso en general, aunque no hayan sido “la solución” al problema concreto. En este punto, hay que recordar que muchas de las reclamaciones alegan falta de consulta, falta de acceso a la información y análisis de riesgo inadecuados, en adición al “impacto material” o principal alegado.

• El monitoreo de acuerdos resulta absolutamente fundamental para que las medidas consensuadas sean efectivamente implementadas y para garantizar la efectividad de un proceso de resolución de disputas. En términos reales, el monitoreo funciona como un "diálogo 2.0", donde los actores continúan interactuando asiduamente para supervisar el cumplimiento del acuerdo y buscar soluciones a cualquier imprevisto que se presente en el marco de la implementación de las acciones consensuadas. Es normal que existan desafíos para la implementación de los acuerdos, y es importante que los procesos de monitoreo permitan atenderlos. A partir de la investigación realizada, las claves para superar estos contratiempos fueron: a) la adaptabilidad para entender que el contexto y otras situaciones pueden afectar lo pactado originalmente; b) flexibilidad para buscar soluciones adecuadas; y c) no perder de vista que el objetivo de los acuerdos no son las acciones plasmadas en ellos, sino responder a las preocupaciones planteadas.

Conclusiones: cinco elementos clave que incrementan las posibilidades de generar procesos que provean soluciones efectivas

Como resultado de la investigación realizada sobre la gestión de casos del equipo de resolución de disputas del MICI, se ha podido identificar un conjunto de cinco elementos que incrementan las posibilidades de generar procesos que provean soluciones efectivas y consensuadas. A continuación, se presenta una descripción de los principales elementos.

Soluciones concretas e integrales. Los procesos de resolución de disputas facilitados por la Fase de Consulta del MICI tienen en cuenta la dimensión procesal y sustancial; y se combinan diversos tipos de solución ante la diversidad de alegatos presentados. El proceso MICI permitió incluir medidas destinadas a compensar a los Solicitantes, a restituir sus condiciones de vida, y/o a prevenir la ocurrencia de potenciales daños. En adición a lo anterior, se logró atender las demandas asociadas a falta de información y de participación social.

Además, la activa participación de las comunidades locales, así como la escucha y atención a sus preocupaciones, permite devolver un sentido de dignidad a esos colectivos sociales. De esta manera, el proceso de resolución de disputas se vuelve no solo el medio para alcanzar respuestas materiales, sino también el espacio donde se revaloriza el rol de las comunidades locales y se aprecia su experiencia y conocimiento. De esta manera, el abanico de medidas acordadas atiende las preocupaciones de índole económica, de salud o productivas, así como la generación de espacios que revaloricen la palabra de las comunidades locales.

Ahora bien, alcanzar acuerdos no es suficiente. Es en la cristalización de los acuerdos en obras, estudios, en espacios de participación que las soluciones se vuelven reales. Asimismo, el monitoreo de cumplimiento brinda el espacio y la flexibilidad necesaria para atender imprevistos que puedan surgir durante la implementación de los acuerdos originalmente alcanzados.

Potenciar el valor de un tercero imparcial. Cuando los actores han tenido experiencias previas con procesos de diálogo o resolución de controversias que no han sido satisfactorias, esas experiencias pueden reducir los incentivos y la voluntad de iniciar un nuevo diálogo, y en muchos casos tienden a exacerbar las disputas y los niveles de animadversión. Por lo anterior, en contextos caracterizados por la alta emocionalidad, extremos niveles de la polarización y niveles de confianza en las instituciones y los conciudadanos históricamente bajos, es fundamental la capacidad de construir contenedores institucionales que puedan generar cierta confianza base. Esta construcción es la condición mínima para que se puedan tender puentes de cara a alcanzar soluciones consensuadas. En este contexto, muchas veces es necesaria una tercería imparcial que cuente con capacidades y experiencia en la temática.

Por otro lado, existe un elemento que resulta fundamental para que las tercerías tengan mayores posibilidades de alcanzar soluciones satisfactorias: el involucramiento temprano en el ciclo de la conflictividad. A medida que el tiempo pasa, existe la posibilidad de que ocurran nuevas tensiones que tiendan a horadar la confianza entre los actores. Asimismo, en muchas ocasiones el paso del tiempo implica que puedan perderse oportunidades de solución. En este sentido, en las etapas iniciales de un proyecto de desarrollo el menú de opciones para atender una problemática determinada tiende a ser más amplio, y el costo -sea técnico, económico o político- de implementar medidas alternativas también suele ser más reducido. De esta manera, una activación temprana del tercero imparcial aumenta la efectividad de su intervención.

Flexibilidad y rapidez en la gestión de casos. Como se vio anteriormente, el codiseño de los procesos de diálogo es un elemento fundamental para generar procesos efectivos y, también, legítimos. En este sentido, a través del codiseño se incorporan las perspectivas de los actores y se asegura que los procesos sean diseñados de manera flexible, adecuada y culturalmente pertinente. Por lo anterior, cada caso cuenta con una metodología particular, que refleja y valora las necesidades de los actores, los elementos habilitantes y limitantes del contexto (sea político, social, cultural o del proyecto), las preferencias en términos de dinámica y tiempos del proceso, la necesidad de acceso a la información, entre otros factores.

Si anteriormente se analizó que, para ser efectiva, la remediación debe ser temporalmente adecuada, entonces resulta fundamental incorporar esta dimensión. Acelerar la gestión de los reclamos es una alternativa que debe ser analizada. El MICI, en diversos casos, ha procedido a implementar procesos expeditos de diálogo y resolución de disputas que le permitieron alcanzar acuerdos, reduciendo sensiblemente el tiempo de gestión. En este sentido, un análisis inicial de la problemática debe permitir identificar las potenciales ventanas de oportunidad, y diseñar un proceso capaz de brindar respuestas que sean suficientes y adecuadas en términos de las necesidades de los actores, en un plazo acotado de tiempo. Evitar procesos extendidos en el tiempo, cuando las condiciones lo permitan, resulta fundamental para explotar al máximo uno de los beneficios de los mecanismos no judiciales de reclamación: el potencial de ser más rápidos que otras instancias de queja en la provisión de soluciones.

La gestión humana de la conflictividad. Los mecanismos de rendición de cuentas brindan un canal para escuchar la voz de las comunidades y garantizar espacios que sean seguros y confiables para todos. En contextos signados por la alta conflictividad, desconfianza, posverdad y polarización, estos espacios resultan fundamentales. Ahora bien, para brindar esos canales es necesario generar relaciones con los actores. Y para construir esa relación no hay mejor alternativa que el tiempo compartido. Por lo anterior, es fundamental establecer un contacto fluido con todos los participantes, no solo a través de herramientas como los emails, sino principalmente mediante reuniones bilaterales, llamados y la utilización de sistemas de mensajería o videoconferencia como WhatsApp, Teams o Zoom. Este trabajo no es solo útil para el proceso de resolución de disputas, sino que es un ejercicio de construcción de capital social: mejorar la relación entre los actores locales (comunidades y ejecutor, sea público o privado) es fundamental, dado que el espacio de diálogo puede terminar, el MICI puede retirarse, pero estos actores continuarán viviendo en los territorios y compartiendo espacios, iniciativas e inclusive otros proyectos.

Una gestión humana de los conflictos sociales también implica reconocer que presentar quejas y visibilizar conflictos no es un proceso simple ni ameno. Las comunidades locales llegan al MICI, en muchos casos, luego de enormes frustraciones, con un alto costo emocional e invirtiendo mucho tiempo propio, de sus familias y de sus actividades productivas. Los reclamos presentados no solamente persiguen la remediación de un daño material, sino que hay aspectos identitarios, de dignidad y valoración que las comunidades locales sienten que han sido afectados. Por lo anterior, es fundamental promover una gestión sensible a la diversidad de factores que están involucrados en los conflictos sociales, y que se centre en las relaciones humanas.

Finalmente, es importante señalar que hay diversos elementos que pueden influir en los incentivos para encarar un proceso dialógico de búsqueda de soluciones. Uno de estos elementos es la situación contextual e institucional. Hay contextos sociales, políticos y económicos que brindan mayores aperturas que otros para procesos de negociación y diálogo. Hay contextos de proyecto que invitan a pensar alternativas, mientras que otros limitan el espacio de lo posible. Hay dinámicas electorales que ralentizan los procesos, o condiciones sociales en una región determinada que favorecen la búsqueda de consensos. Por otro lado, hay relaciones institucionales sólidas que permiten generar incentivos para mantenerlas, y así focalizar en la búsqueda de soluciones, mientras que existen otros escenarios donde las relaciones institucionales son pasajeras y menos profundas, y no necesariamente crean los mismos incentivos. Asimismo, hay marcos institucionales más garantistas, que favorecen la búsqueda de soluciones creativas, mientras que otros lineamientos institucionales restringen o limitan lo que puede alcanzarse. Todos estos elementos pueden convertirse en factores habilitantes o limitantes para un proceso de resolución de disputas que busque proveer soluciones consensuadas a las problemáticas comunitarias, y deben ser analizados en cada caso puntual. La capacidad de influir y/o adaptarse a estas condiciones también variará en cada caso y contexto específico.

A modo de conclusión, es importante señalar que la provisión de soluciones consensuadas a las problemáticas sociales y ambientales está en el corazón de los procesos de resolución de disputas que facilitan los mecanismos de rendición de cuentas como el MICI. En este sentido, plantear el acceso a remediación desde un punto de vista integral y reconocer la función central de proveer soluciones de los procesos de resolución de disputas permite brindar mayor claridad con respecto a las vías de acceso a remedio a disposición de las comunidades.

BIBLIOGRAFÍA

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